目  录

二、地方城市更新现行投融资政策

（一） 重庆：深挖项目空间，推行资产运营模式

（二） 北京：聚焦老旧改造，推行全链条联盟模式

（三） 广州：优化复建比例，推行多元合作模式

（四） 深圳：产业规划先行，推行市场主导模式

（五） 其他地区：从政府主导向市场化投融资大步迈进

（六） 总述

2021年6月16日，《重庆市城市更新管理办法》印发，其中明确提到，城市更新基本原则就是“政府引导、市场运作，改革创新、统筹推进，以人为本、共建共享”。截止2022年底，重庆城镇化率已达到70.96%，居中西部前列，处于聚焦挖掘存量资源的发展阶段。重庆的城市更新，正从早年单一的政府主导，向政府、投资者、发展商、居民等多方参与协同转变，旨在努力建设“近悦远来”美好城市。

2022年8月8日，重庆市人民政府发布《关于印发重庆市城市更新提升“十四五”行动计划的通知》渝府发〔2022〕31号：

1. 从计划的资金来源来看，市级要争取中央专项资金，统筹公共预算、政府基金和专项债，以及政策性金融机构贷款，支持城市更新提升项目建设。稳妥推进PPP、TOD、REITs等投融资模式，吸引各类社会资金参与项目建设，鼓励居民参与和出资。深挖项目市场化运作空间和商业运营潜力，经营性项目采用市场化方式；准经营性项目优先采用市场化运作，采取特许经营等方式引入社会资本；准公益性项目、公益性项目要创新方式调整投资结构，扩大市场化比例，盘活各类存量资源，提高财政资金使用效率。各区县要结合市、区县事权划分，多渠道筹集资金，推进城市更新提升工作。

2. 分析：重庆以资产为根，实行精细化运营的可持续性更新。广泛吸引金融机构、更新企业等各类社会资本、资源，创新金融产品，推动建立“投融建运”一体化投融资模式，城市更新项目将呈现“出售+自持”“长线持有+长期稳定收入”并存的特征。

2021年5月15日《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，明确聚焦老旧小区、老旧平房区、老工业区、老商业区、老旧楼宇以及重要大街两侧一定纵深区域，鼓励产权人自主更新、社会资本参与改造，资金由政府、产权单位、居民、社会机构等多主体筹集。

2022年11月25日，《北京市城市更新条例》经北京市十五届人大常委会第45次会议表决通过，于2023年3月1日起正式施行：

1. 从条例的资金来源来看，在政府统筹利用财政支持公共领域外，鼓励设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。鼓励金融机构创新多样化金融产品，并探索利用住房公积金支持城市更新项目。

2. 分析：该条例是北京首个将城市更新提升到立法层面的政策性文件。它充分动员政府、市场、社会各界力量汇聚形成推动城市更新实施的合力，由中国建设银行、中国建筑集团等12家单位发起，组建涵盖城市规划、设计、建设、运营等全链条百余家企业参与的城市更新联盟，具体化筹集资金的利用方向和可持续利益，有效平衡了物权主体利益、公共利益与商业利益等多种利益诉求。此外，资金投入上将物业权利人纳入其中，具有一定示范意义，增加了资金投入来源。

2024年1月26日，广州自规局公布实施《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》提出至2035年将推进约210平方公里旧村庄改造。明确考虑由政府承担部分区域性城市基础设施和公共服务设施建设，提高复建产业物业占比，实施房票安置，合理开发权益转移推动异地平衡，以降低融资建设量、开发强度及回迁用地安置需求。

2024年3月30日，广州市人民代表大会常务委员会公告，《广州市城中村改造条例》3月29日获广东省人大常委会批准通过，于2024年5月1日起施行：

1. 从条例的资金来源来看，涵盖中央预算内资金、地方财政资金、政府专项债券、政策性银行资金、商业银行资金、社会资金等多种渠道，从改造资金区域内平衡的总体性要求，专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理，建立城中村改造项目优惠政策清单制度、政府与村民、社会力量改造资金共担机制等多方面保障城中村改造所需资金。

2.分析：该条例是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个出台专门针对城中村改造的地方性法规条例。广州“按照单个更新改造项目平衡、多个更新改造项目组合平衡、全部更新改造项目总体平衡方式”，优化成本核算与征拆标准。充分采用多元化合作模式，从2024年3月，建信信托与广州金融控股集团有限公司共同出资设立、共同运营管理“广州金控建银城市更新基金”，到计划设立城市更新基金，作为统筹做地连片改造项目的启动资金，无不彰显出打破专项资金额度限制的决心，吸引各方力量共同破解城中村改造资金瓶颈，扩大城中村改造范围，共赢新格局。

2023年7月，国务院出台《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求优化房屋安全和消防安全隐患等问题，深圳虽然自2009年颁布《城市更新管理办法》这十几年来，构建了一个以数百个政策文件支撑的城市更新生态体系，但城中村建筑量占全市建筑总量比重超过40%，居住人口占全市实有人口约60%，这一境况亟待解决以推动城市高质量发展。

2024年5月7日，深圳市人民政府办公厅印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》的通知，自2024年5月8日起施行：

1. 从意见的资金来源来看，①加强城中村改造项目资金保障。通过积极申请中央预算内资金、政策性银行专项借款，发行地方政府专项债券等方式筹措改造资金。鼓励银行业金融机构提供改造贷款、民间资本参与整治提升类改造，建立政府与原农村集体经济组织继受单位及物业权利人、社会力量改造资金共担机制。②统筹改造资金筹集和安排，做到综合及动态平衡，坚决避免新增地方政府隐性债务。允许通过土地整合、置换等方式，促进区域统筹和成片开发。城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施费用，不摊入城中村改造成本。

2. 分析：深圳采用市场主导模式，大力鼓励产业类更新，制定相应引导性政策，包括总的纲领性政策以及配套政策、市场体平等合理获取利益机制等，将部分权利和收益让渡给市场，对后续多元化的资金支持及更多市场主体投资城中村改造，形成积极的正向预期以及示范效应，从而撬动市场资金，推动项目建设，筹集大规模、高端、低成本的产业空间“筑巢引凤”。此外，积极鼓励本地房企、银行、全国房企以及各类金融机构全面参与，充分激发市场活力、提高效率。

2023年11月8日，住建部发布《实施城市更新行动可复制经验做法清单》（第二批），河北唐山、山东烟台、江苏苏州、陕西西安均入选，在充分利用直接投资、中央预算内投资、专项资金、发行政府专项债、采用“政策性开发性金融工具+银行贷款”投贷联动模式、设立城市基金等方面具有成熟经验，可互相复制经验做法为更多城市的投融资政策提供参考。此外，以上城市在2024年各有延申新政或新举措，涉及到探索城市更新专项基金、发行专项债权支持、组建政银企联盟、鼓励采取“工程总承包+融资+运营”的建设模式及REITs、社会投资人＋EPC融资模式、产权人出资自主改造等，进一步拓展创新了城市更新投融资的多元化渠道及机制。

（六）总述

在国家出台系列城市更新政策的背景下，各地区先后出台的指引、措施、意见等，拓宽了老旧小区的适用融资政策，表明除了依赖地方财政收入作为基础外，敢于探索、试验多元化融资方式，并有多城市入选《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，以采取安排专项资金、争取政府专项债支持、争取中长期低息贷款支持、设立城市更新基金等方式，为更多地区城市更新提供了参考，且基于此在2024年延展施行的低率信贷支持、REITs、PPP新机制等多政策，拓宽了城市更新融资模式思路，推动项目顺利推进。