目  录

三、社会资本投融资模式分析适用

（一） PPP新机制（政府和社会资本合作）

（二） “政府+企业+产权所有者”模式

（三） “EPC+O”模式（工程总承包+融资+运营）

（四） 属地企业或产权人（村集体）出资自主改造模式

（五） “社会投资人+EPC”模式

四、结语和探讨

城市更新给市场带来庞大机会，如何基于现有的政府投资（包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等常见模式）或政府主导（政府投资开展城市更新的投融资模式、地方政府授权地方国企为主体进行投融资、城市更新基金）/引导基础上，注入社会资本，构建可行的收益回报机制，推动城市更新项目顺利实施，回应市场期待，是当前政府乃至企业等各界需要研究的关键课题。本文对现阶段前沿社会资本投融资模式进行介绍，并以具体案例作出阐释。此外，因ABO（授权-建设-运营模式）在2021年6月29日被《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中明确为存在一定地方政府隐性债务风险隐患，故本文不作介绍。

（一）PPP新机制（政府和社会资本合作）

旧PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，过早锁定政府未来支出责任，在财政投入的同时另外形成政府隐性债务。2023年11月8日《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）发布，特点在于：全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得额外新增地方财政未来支出责任，政府不得使用财政资金弥补项目建设成本。

具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

案例1：重庆市九龙坡区老旧小区改造项目（采用 PPP —ROT（重整、运营、移交）运作方式）

资金导入：政府出资代表与社会资本愿景集团以2:8的资本金比例共同出资组建 SPV 项目公司，愿景获得建设银行3亿元贷款支持。

回款盈利：统筹利用办公楼宇、沿街铺面、物业管理收入等经营性收入来源，新增配套经营性服务设施，实现可持续运营。

管理运营：通过政府采购、新增设施有偿使用等，吸引社会资本参与电梯、停车、养老、文化体育等服务设施的改造、建设和运营。

长效管理：项目公司作为实施运营主体，合作期限为 11 年（建设期1年，运营期10年），届满后将本项目资产移交给政府或单位。

——住建部印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第四批)

（二）政府+企业+产权所有者”模式

地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。

案例2：重庆市戴家巷老街区更新改造项目

2018年统一规划、分步推进崖壁步道、老旧社区、商业空间更新，导入优质业态运营，带动居民自发改造房屋。2021年建成后成为打卡新地标，重新激发区域活力。

资金导入：政府出资新建崖壁步道改造公共环境，区属国企出资征收改造部分房屋，引入酒店、餐饮等业态自持运营，打造沉浸名片。

回款盈利：国企牵头与商家联合组建“商家联盟”，统筹负责整个街区商业业态运营、环境秩序管理等工作，实现街区年产值超亿元。

管理运营：充分保留既有建筑。对存量建筑结构加固、增设电梯等方式微改造，完善配套设施，拓宽阶梯巷道，引入新业态新功能。

长效管理：带动街区居民自发开展底商及二层以上房屋改造，引入特色小店，临街底商租金提高8-10倍，居民收入大幅增加。

——2024年1月24日住建部发布的《城市更新典型案例做法（第一批）

（三）“EPC+O”模式（工程总承包+融资+运营）

2022年10月，政府投资项目引入EPC（工程总承包+运营）模式，EPC+O是传统EPC的衍生模式，指项目建设单位委托工程总承包商负责项目的设计、施工和采购等工程建设任务，在政府投资之外，整合资源撬动社会资本注入，并承担运营维护工作。

这种模式的优点在于将工程项目进行整体外包，统筹建设和运营成本，综合平衡工期、质量和成本的关系，从源头上降低项目综合成本和提高投资效益。

案例3：广东省深圳市元芬新村城中村有机更新项目

资金导入：与国家开发银行签署《战略合作协议》，截至2023年10月底，累计完成12.5亿的流贷和15.39亿的项目贷融资评选工作。

回款盈利：由民营企业与元芬社区股份公司开展战略合作，通过对元芬新村整村统租完成改造100余栋公寓，服务青年住户逾万人。

管理运营：确保青年人宜居可支付。在合理降低单套（间）面积的同时，确保租金不上涨，持续提供专业物业管理与运营服务。

长效管理：联合深圳市住房公积金中心开展“公积金直付房租”等创新试点业务，缓解市民租金压力。

——2024年1月24日住建部发布的《城市更新典型案例做法（第一批）

（四）属地企业或产权人（村集体）出资自主改造模式

由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。

案例4：江苏省苏州市平江路历史文化街区保护更新项目

资本导入：采用“政府支持引导—国企提供存量资产—民企投资运营”的方式，共同推动片区更新。

回款盈利：①由民企租赁后设计、投资建设并负责商业运营，享全部收益。②区属国企修缮古建老宅，向上市公司等高端主体推介。

管理运营：将全国重点文物保护单位“卫道观前潘宅”整体改造为苏州城建博物馆，面向公众开放。

长效管理：延续老城的生活方式、社区网络和历史文脉。

——2024年1月24日住建部发布的《城市更新典型案例做法（第一批）

案例5：上海市闵行区梅陇众欣产业园整体转型项目（再开发类型：原产权人联合盘活片区低效工业用地）

资本导入：由8家土地权利人（镇级集体企业）结合改造用地面积先确认注册资金1360万元，再通过货币形式增资，最后分别以土地房产作价入股的方式组成联合开发体上海一鑫置业有限公司，达到最终注册资金 68000 万元。

回款盈利：转型后亩均税收不低于 150万元，预计首发项目达产后每年可实现属地化税收 3 亿元以上，贡献更高的租金收入。

管理运营：引入以航天科技为技术支撑、以航天产业为重要依托的未来空间产业，增加处园区管理服务中心，提供商务服务等功能。

——来自2024年8月27日自然资源部发布的《低效用地再开发试点第一批典型案例》

（五）“社会投资人+EPC”模式

由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理，由项目公司自负盈亏、自求平衡。该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。

图4：投资人+EPC模式

后经过重新设计，探索出“投资人+EPC+0”（“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”）模式，主要适用地方国企实施的公益性与经营性打包的片区开发项目或者纯市场化和经营性项目。类似的还有社保基金/产业基金+“投资人+EPC”模式，以社保基金/产业基金作为项目公司的出资方。

案例6：陕西省西安市建国门老菜场市井文化创意街区项目

项目位于明城墙内的东南城脚，占地约9.75亩，分布着许多肌理清晰、尺度较小的街巷，以及大量老小区、老厂房等建筑。2021年5月正式运营，成为文商旅融合发展的全新载体。

资本导入：以政府支持、企业参与的方式，2019年，由社会资本投入3000万元升级改造沿街商业用房并运营。

回款盈利：根据周边居民、城市青年和外来游客的需求，积极引进特色餐饮、创意办公、文创零售等多元业态。

管理运营：对项目及周边进行统一规划设计，改造建筑立面，修缮环境设施，让街区建筑焕然一新，营造特色场所空间。

长效管理：最大限度保留街区肌理、建筑本体结构，打造集文化、旅游、创意多元业态为一体的城市复兴样板街区。

——2024年1月24日住建部发布的《城市更新典型案例做法（第一批）

据了解，全国已有400多个城市成立了城市更新工作领导小组，84个城市出台了管理办法，300多个城市编制了城市更新专项规划，截至2024年6月25日，湖北全省17个地市州“住房和城乡建设局”均更名为“住房和城市更新局”。

城市更新已经由原来的政府主导，转变为政府引导、政府参与、政府支持，社会资本所占的比重越来越大。尤其是在当前城市更新“微改造、微更新”的大趋势下，保持城市文化肌理，延续城市原有生活轨迹成为必然。城市更新项目对企业及产业所有权人的整体规划水平、持有物业比重、项目运营期限等都提出了更高的要求，统筹运营与资源整合能力是项目可持续发展的前提，对土地、商业、资源等的高效盘活则是项目可持续发展的保障。而政府出资领域结合2024年8月24日，住建部副部长董建国在国新办举行的“推动高质量发展”系列主体新闻发布会上表示，“研究建立房屋体检、房屋养老金、房屋保险这三项制度，构建全生命周期的房屋安全管理长效机制，上海等22个城市目前正开展试点。”这一举措可见一斑。政府已然更偏向公益类项目、基础设施类、非经营性项目等，并在产业政策规划、重大项目导入、房屋安全发展、公积金直付等服务方面持续发力，搭建平台，以达到带动社会资本及产权人自主参与的目的。

与之而来的是，社会资本在金融政策领域亟需支持，因此，可发现在上述案例中，社会资本的主要来源主要为企业自有资金、土地作价、银行贷款、应收账款融资等。此外，在2024年1月下旬，中国人民银行办公厅、金融监管总局办公厅联合印发《关于做好经营性物业贷款管理的通知》，明确扩大经营性物业贷款的资金使用范围，提升贷款额度，为社会资本打开了新的融资渠道。资本市场情况来看，2024年第一季度，通过商业物业抵押贷款、公募基金等方式，不动产ABS（包括CMBS/CMBN和类REITs）合计发行了25单，发行规模291.43亿元，同比增长13.60%，办公物业仍是不动产ABS第一大底层物业。

综上，城市建设存量改造提质加快，为了有序推进城市更新，从业人员均需要主动调整思路，积极破旧立新，了解当前城市更新发展政策，全力破解政策支持、技术适用、资金支持等方面的难题，探索推进金融配套支持及投融资模式，努力打通实施城市更新的“源头活水”，协同城市更新可持续发展及价值增值，为全方位探索完善城市更新金融支持政策体系添砖加瓦。